Regulación del comercio internacional de servicios

El GATS (General Agreement on Trade in Services) es un acuerdo multilateral en vigor desde 1995, que regula el comercio de servicios entre sus firmantes. Se firmó en el marco de la creación de la OMC, por lo que todos sus miembros deben ser firmantes del mismo.

El acuerdo promueve el comercio de servicios en base a:

  • Aumento de la transparencia: cada país acuerda una serie de compromisos de liberalización, lo cual permite conocer al resto de actores, de forma pública, cuales son las barreras al comercio de servicios para una determinada economía.
  • Marco común de regulación: todos los países siguen el mismo esquema en GATS, lo cual facilita la comparativa entre los mismos.
  • Liberalización progresiva: a través de sucesivas rondas de negociación posteriores, el objetivo es ir ahondando en el proceso de liberalización iniciado en GATS.

El comercio internacional de servicios es un concepto más complejo que el de mercancías. GATS contempla cuatro posibles modos de prestación internacional.

A continuación, se detallarán una serie de ejemplos, referidos específicamente a exportaciones de servicios de educación.

Modo 1: Comercio transfronterizo

  • Definición: El proveedor y el consumidor se sitúan en países distintos. Se desplaza el servicio (ni el consumidor ni el proveedor).
  • Tipologías más comunes: servicios profesionales (consultoría, arquitectura, legal, auditoría, entre otros). Está experimentando un gran crecimiento, debido a la facilidad de prestar servicios sin necesidad de presencia física gracias a la digitalización.
  • Ejemplo: un estudiante alemán realiza, desde Alemania, un curso online de una universidad española.

Modo 2: Consumo en el extranjero

  • Definición: el usuario se desplaza al país del proveedor para recibir el servicio. Se desplaza el consumidor del servicio.
  • Tipologías más comunes: turismo, servicios sanitarios, educación.
  • Ejemplo: un estudiante alemán se desplaza a España para la realización de un curso en una universidad española.

Modo 3: Presencia comercial

  • Definición: el proveedor de un país se establece (vía filial, sucursal u oficina de representación) en otro país para prestar el servicio. Se desplaza el proveedor (en su faceta de factor capital).
  • Tipologías más comunes: más relevante para sectores donde la prestación a distancia no sea posible, incluyendo, entre otros, constructoras, hoteles, bancos.
  • Ejemplo: una universidad española establece una filial en Alemania para impartir cursos desde la misma.

Modo 4: Presencia de personas físicas

  • Definición: personas físicas, trabajadoras por cuenta ajena de un proveedor nacional, se desplazan a otro país para prestar un servicio. Se desplaza el proveedor (en su faceta de factor trabajo). Si se desplazaran como trabajadores por cuenta ajena de la empresa del país de destino, quedaría fuera del ámbito del comercio internacional de servicios (quedaría en el ámbito de políticas de empleo e inmigración). Existen diferentes regímenes dentro del Modo 4:
  • Agentes comerciales y visitas de negocio para establecimiento: trabajador del proveedor de servicios nacional se desplaza a otro país, con el fin de establecer presencia comercial en el mismo, o bien de negociar la venta de un servicio en nombre del proveedor nacional. Este tipo de personas no participan directamente en la prestación del servicio. Ejemplo: una universidad española envía a un agente comercial a Alemania, para negociar una colaboración con una universidad alemana para elaborar cursos conjuntamente.
  • Desplazamientos intra-empresariales: trabajador del proveedor de servicios nacional se desplaza a otro país a proveer un servicio desde la presencia comercial del proveedor nacional en el otro país. Pueden ser directivos (tareas de gestión) o especialistas (personas con conocimientos excepcionales esenciales para la prestación del servicio). Ejemplo: una universidad española envía a un directivo español a su filial en Alemania, para que dirija sus operaciones en el país.
  • Proveedores de servicios contractuales: trabajador del proveedor de servicios nacional se desplaza a otro país a proveer un servicio, sujeto a un contrato entre el proveedor nacional y el consumidor extranjero. El proveedor nacional no tiene presencia comercial en el otro país. Ejemplo: una universidad española envía a profesores a Alemania para impartir cursos en una universidad alemana, en base a un contrato con dicha universidad.

GATS aplica a todos los sectores de servicios, excepto a los servicios que afecten a derechos de tráfico aéreo y relacionados y a los servicios “prestados en ejercicio de la autoridad gubernamental” (policía, lucha contra incendios, seguridad social, entre otros).

Algunos sectores están ampliamente liberalizados, mientras que otros sufren altas barreras. En la sección de sectores se encuentra una explicación detallada del grado de liberalización y las principales tendencias por sectores.

Los firmantes de GATS adquieren una serie de compromisos en materia de liberalización de servicios, que se detallan a continuación. Sin embargo, firmar GATS no implica liberalizar totalmente todos los sectores. La limitación en cuanto a sectores y alcance de la liberalización se detalla en los listados de compromisos específicos, que se explican en la siguiente sección.

Adicionalmente, esos compromisos pueden ser retirados a cambio de concesiones en otros ámbitos. Finalmente, se pueden aplicar excepciones, basadas por ejemplo en cuestiones de seguridad, moral pública, o crisis de balanza de pagos.

Nación más Favorecida (NMF)

Es el principio básico del comercio multilateral surgido tras la segunda guerra mundial. Cualquier ventaja que se haya concedido a un país debe extenderse automáticamente a todos los demás países. Como en el resto de compromisos, se pueden incluir excepciones, por sector o por países.

Adicionalmente, los países no están obligados a extender las ventajas de acuerdos de integración económica. Se entiende que se cumple está excepción si los acuerdos: tienen cobertura sustancial (modos y sectores); eliminen toda o prácticamente toda discriminación entre las partes; y no creen nuevas barreras para terceros países. Como ejemplo claro, España, en el marco de la Unión Europea, no está obligada a extender a terceros países las ventajas que otorga al resto de estados miembros.

Acceso a Mercado

Salvo lo contenido en compromisos específicos, los países no pueden imponer restricciones a:

  • Número de proveedores de un servicio
  • Valor de las transacciones o los activos
  • Número de operaciones o cantidad de producción
  • Número de personas físicas que proveen un servicio
  • Tipo de entidad legal o “joint venture”
  • Porcentaje de participación de capital extranjero

Trato Nacional

Salvo lo contenido en compromisos específicos, los países no pueden tomar medidas que discriminen a los proveedores de servicios por razón de nacionalidad. Los tipos de medidas incluidas en este ámbito son diversas: subsidios o impuestos discriminatorios, requisitos de residencia, entre otros.

La discriminación puede ser de iure (una medida discrimina legalmente entre nacionales o extranjeros) o de facto (una medida formalmente no discriminatoria favorece subjetivamente a proveedores nacionales).

Otras obligaciones

Los firmantes de GATS también se comprometen a: informar de cambios en regulación que afecten a servicios; establecer procedimientos a través de los cuales se puedan denunciar medidas que afecten a servicios; intentar reducir prácticas que dificulten el comercio de servicios y subsidios que distorsionen el comercio; eliminar procedimientos que, de facto, nulifiquen los compromisos de liberalización (por ejemplo, procedimientos opacos y arbitrarios de concesión de licencias).

Las obligaciones generales de liberalización contenidas en GATS están sujetas a los listados de compromisos específicos en materia de acceso a los mercados. En estos listados, los países enumeran los sectores que pretenden liberalizar (total o parcialmente). Para cada sector y para cada modo de prestación del servicio, los países establecen compromisos de diverso grado.

Estos compromisos pueden ser de liberalización total, o se pueden establecer limitaciones concretas. Si el sector no aparece en el listado de compromisos, o aparece como “Unbound”, el país tiene libertad para implementar cualquier medida que contradiga las obligaciones generales de acceso a mercado y trato nacional. Este sistema de reflejar los compromisos de liberalización se conoce como de “lista positiva” (las obligaciones de un país se extienden exclusivamente a aquello que recoge en su lista). 

GATS obliga a los países a cumplir con las obligaciones a las que se han comprometido, pero no a más. Es decir, el grado de liberalización es voluntario, y lo decide cada país autónomamente. Aparentemente, esto no implica que el grado de liberalización sea mayor tras la firma de GATS.

Sin embargo, GATS aporta dos ventajas esenciales en el proceso de liberalización de servicios:

  • Por un lado, mejora la transparencia, ya que cualquier agente puede acceder a un documento público de la OMC donde se detallan los compromisos de liberalización de un país concreto (este extremo es muy relevante para países en desarrollo, con niveles de opacidad elevados).
  • Por otro lado, si los países quieren revertir el nivel de liberalización al que se hubieran comprometido en GATS, deberán hacer concesiones en otras áreas, lo cual aminora las posibilidades de procesos de regresión de la liberalización.

La Unión Europea se rige por GATS en su relación con los miembros de la OMC, siempre que no tenga firmados acuerdos bilaterales con determinados miembros. Acogiéndose a una excepción a la cláusula de NMF (“acuerdos de integración económica”) prevista en el propio GATS, la Unión Europea puede firmar acuerdos de liberalización de servicios bilaterales que vayan más allá del nivel de liberalización comprometido en GATS, sin necesidad de extender esas ventajas al resto de firmantes de GATS.

En los últimos años, la Unión Europea ha firmado una serie de acuerdos comerciales bilaterales (o plurilaterales, cuando los firma con más de dos miembros) que incluyen liberalización de servicios.

Los acuerdos comerciales bilaterales firmados recientemente por la Unión Europea siguen, a grandes rasgos, en materia de servicios, el esquema de GATS. Sin embargo, estos acuerdos introducen novedades que tienen en cuenta la experiencia acumulada desde la firma de GATS en 1995.

Compromisos específicos en listas negativas

Esta es quizás la característica diferenciadora más relevante de estos acuerdos. Recordemos que los compromisos específicos de GATS se listan en un formato de “lista positiva”. Ello implica que, en los sectores donde no existen compromisos específicos, las autoridades tienen discrecionalidad para aplicar cualquier medida que restrinja la libre circulación de servicios.

El formato de lista negativa adoptado mayoritariamente, en materia de servicios, en los acuerdos comerciales de la Unión Europea, al contrario, implica que solo existen las restricciones que han sido explícitamente listadas en compromisos. Por consiguiente, mejora la transparencia y se reduce la posibilidad de dejar sectores abiertos a la discrecionalidad de las autoridades. Sin embargo, la lista negativa suele ir acompañada de un anexo adicional, que permite discrecionalidad en los sectores que el país determine. Aun así, la mejora en transparencia es clara.

Compromisos adicionales

Los acuerdos de la Unión Europea incluyen dos obligaciones adicionales a acceso a mercado y a trato nacional: los requisitos de desempeño y las medidas relativas a consejos de administración y altos directivos. Estas obligaciones, como las de trato nacional y acceso a mercado, están limitadas por las excepciones específicas de cada estado.

En cuanto a requisitos de desempeño, los firmantes se comprometen a no exigir a proveedores de la otra parte ciertos requisitos para establecerse u operar en el territorio. Estos requisitos incluyen, entre otros: exportar un cierto porcentaje de servicios, conseguir un porcentaje mínimo de contenido doméstico, transferir forzosamente tecnología o llevar a cabo un cierto nivel de investigación y desarrollo en el país.

En cuanto a los consejos de administración y altos directivos, los acuerdos prohíben (sujeto a las listas negativas) la exigencia de que un cierto número de miembros hayan de ser nacionales del país.

Desarrollo Sostenible

Los acuerdos bilaterales más recientes de la Unión Europea incluyen provisiones con compromisos en materias como medioambiente, derechos humanos o derechos laborales. En dichas provisiones, se pone énfasis en el cumplimiento de compromisos adquiridos por las partes en acuerdos multilaterales o de estándares fijados por organizaciones internacionales.

La firma de acuerdos comerciales con terceros países es competencia exclusiva de la Unión Europea, lo cual implica que su ratificación no requiere aprobación por los parlamentos nacionales. Solo se exigiría dicha aprobación si el acuerdo incluyera provisiones de protección de inversiones, que no todos los acuerdos incluyen.

Sin embargo, la Comisión Europea, en su labor negociadora, consulta regularmente con los estados miembros a través de los comités de política comercial que se celebran en el marco del Consejo. Así, el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, a través de la Subdirección General de Comercio Internacional de Servicios y Comercio Digital, participa activamente en las discusiones a nivel comunitario de acuerdos comerciales de servicios (especialmente en el marco del comité de política comercial de servicios e inversiones), dando voz a los intereses y prioridades de España.